Δασικοί χάρτες και αγροτικός χώρος: Οι λύσεις για τεκμηρίωση στην αλλαγή χρήσης

Άρθρο του Βαγγέλη Αποστόλου, βουλευτή ΣΥΡΙΖΑ Εύβοιας και πρώην Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων

Δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα Agrenda της 20ης & 21ης  Μαρτίου 2021

Η αναγκαιότητα κατάρτισης των δασικών χαρτών δεν αμφισβητείται, γιατί αποτελεί το βασικότερο εργαλείο  για την υπεράσπιση των δασών και την ολοκλήρωση του Εθνικού Κτηματολογίου. Για τη χώρα μας δε ήταν και απαίτηση του εκτελεστικού νόμου του Συντάγματος του 1975, του 998/1979, που όριζε ρητά ότι μέσα στα επόμενα 10 χρόνια πρέπει να χαρτοφραφηθούν τα δασικού χαρακτήρα εδάφη και να συνταχθεί το Δασολόγιο.

Η πρώτη προσέγγιση για την εκτέλεση του συγκεκριμένου έργου γίνεται με το νόμο 2664/1998 για το Εθνικό Κτηματολόγιο, αλλά ουσιαστικά μπήκε σε πορεία σύνταξης με το ν. 3889/2010, που ορίζει τις διαδικασίες και τα επιμέρους στάδια της υλοποίησης.

Η τότε Κυβέρνηση ξεκίνησε το έργο σε πολλές περιοχές, αλλά επειδή δεν ήθελε να αναδειχτούν οι καταπατήσεις και οι αυθαιρεσίες άφησε τους χάρτες κλειδωμένους στα Δασαρχεία και στις Διευθύνσεις Δασών.

Αντίθετα η Κυβέρνηση του ΣΥΡΙΖΑ, αφού επικαιροποίησε το ν.3889/2010 με το ν.4389/2016 προχώρησε τους δασικούς χάρτες στο 50% της χώρας, δηλαδή σε περίπου 65.000.000 στρ. και μάλιστα σε περιοχές με προβλήματα, όπως η αυθαίρετη εκτός σχεδίου δόμηση.

Ήταν αδύνατο όμως η διαδικασία αυτή να προχωρήσει χωρίς επιπτώσεις σε χρήσεις γης και εμπράγματα δικαιώματα. Όπως είναι λογικό να έγιναν και λάθη σε μια τόσο μεγάλη  προσπάθεια, μερικά εκ των οποίων αντιμετωπίστηκαν.

Ας δούμε ποιες είναι οι διατάξεις του νομοθετικού πλαισίου που επηρεάζουν καθοριστικά την κατάρτιση των δασικών χαρτών;

Είναι δύο άρθρα του Συντάγματος του 1975, το 117 παρ.3 , σύμφωνα με το οποίο δάση που καταστράφηκαν ή αποψιλώνονται κηρύσσονται αναδασωτέα και αποκλείεται να διατεθούν για άλλο προορισμό και το 24, σύμφωνα με το οποίο τα δάση μπορούν να αλλάξουν χρήση, μόνον αν προέχει για την εθνική οικονομία η αγροτική χρήση και μετά από τεκμηρίωση για κάθε επιμέρους περίπτωση.

Όπως γίνεται αντιληπτό δεν άργησαν να εμφανιστούν οι προσφυγές στο ΣτΕ (Συμβούλιο της Επικρατείας), που κατέληξαν σε αποφάσεις που φτάνουν μέχρι του σημείου της ακύρωσης της πορείας όλου του έργου.

Οι αποφάσεις αυτές είναι

1)         η 685/2019 με την οποία η Ολομέλεια έκρινε αντισυνταγματικές τις οικιστικές πυκνώσεις. Τα άρθρα 24 και 117 του Συντάγματος απαγορεύουν ρητά αυτές τις αλλαγές χρήσης.

2)         η 1411/2019 με την οποία έκρινε παράνομη τη μερική κύρωση γιατί δεν εξετάστηκαν όλες οι αντιρρήσεις. Ξεπερνούν σήμερα τις 180.000 και

3)         η 710/2020 με την οποία η Ολομέλεια ακύρωσε τις διαδικασίες εξαγοράς των δασικών εκτάσεων που εκχερσώθηκαν προ του 1975.

Πως θα αντιμετωπιστούν όμως αυτές οι αποφάσεις του ΣτΕ;

Η τωρινή παρέμβασή μου έχει ως βασικό στόχο να μην ακυρωθεί ένα πολύ μεγάλο μέρος του έργου που έχει γίνει μέχρι σήμερα, αλλά και να λυθούν τα πολλά προβλήματα που ανέδειξαν οι θιγόμενοι πολίτες με τις αντιδράσεις τους. Η νομολογία του ΣτΕ για την προστασία του περιβάλλοντος δεν επιτρέπει παρερμηνείες.

Το πρώτο που οφείλουν να κάνουν όσοι ασχολούνται με το θέμα είναι να συμμορφωθούν με τις αποφάσεις του, που μπορεί να γίνει με τη μεταφορά του έργου της πρώτης φάσης, δηλαδή του 50% της χώρας, στο στάδιο της ανάρτησης ώστε τότε να υπάρχει η δυνατότητα ουσιαστικής παρέμβασης.

Η σημερινή κυβέρνηση, δυστυχώς επέλεξε άλλο δρόμο για τη διαχείριση του έργου που παρέλαβε. Αποφεύγει να συμμορφωθεί με τις αποφάσεις του ΣτΕ και με αποσπασματικές κινήσεις φτάνει μέχρι του σημείου να ανακαλεί δασικούς χάρτες και στη θέση τους να προσθέτει νέες κατηγορίες εκτάσεων, μια τακτική που έδωσε τη δυνατότητα προσφυγής στο ΣτΕ στις περιβαλλοντικές οργανώσεις.

Το πιο προβληματικό όμως στη λειτουργεία της είναι ότι, στις αναρτήσεις που κάνει αυτή την περίοδο για το υπόλοιπο 50% του συνολικού έργου, ακολουθεί τον ίδιο δρόμο που απέρριψε το ΣτΕ, αλλά και δημιουργεί αρνητικές επιπτώσεις, όπως δείχνουν οι σημερινές αντιδράσεις των τοπικών κοινωνιών.

Ας δούμε όμως τι απεικονίζουν οι αμφισβητούμενοι δασικοί χάρτες;

Τη μορφή που είχαν οι χαρτογραφούμενες εκτάσεις στην παλιότερη βλαστική απεικόνιση (αεροφωτογραφίες του 1945) και τη μορφή που έχουν σήμερα. Ο συνδυασμός των δύο μορφών και η ερμηνεία των αντίστοιχων χαρτών δίνει το χαρακτήρα των εκτάσεων, κατατάσσοντάς τες σε 2 κατηγορίες εδαφών, στα δασικού (Δάση, δασικές και χορτολιβαδικές εκτάσεις) και γεωργικού χαρακτήρα.

Η διαδικασία κατάρτισης των δασικών χαρτών γίνεται σε 3 στάδια, το πρώτο αφορά στη σύνταξη, το δεύτερο στην ανάρτηση και το τρίτο στην κύρωση. Δεν πρέπει να υπάρξει καμία συσχέτιση στα στάδια αυτά της μορφής των εδαφών που καταγράφονται με την κυριότητα.

Τα κύρια προβλήματα που αναδείχθηκαν με τη σύνταξη και την ανάρτηση των δασικών χαρτών της πρώτης φάσης είναι τα παρακάτω:

1. οι αγροί που έγιναν δάση (χαρακτηρισμός στον δασικό χάρτη ΑΔ)

2. οι δασικές και χορτολιβαδικές εκτάσεις που εκχερσώθηκαν για γεωργική καλλιέργεια (χαρακτηρισμός στο δασικό χάρτη ΔΑ)

3. οι εκτάσεις, οι λεγόμενες οικιστικές πυκνώσεις, με αυθαίρετα σε οργανωμένους  και μη οικισμούς , και

4. τα πρόδηλα σφάλματα

Σημειώνω ότι για τα πρόδηλα που έχουν σχέση με σφάλματα κατά την εκτέλεση του έργου πρέπει οι συντάκτες να δώσουν τις απαραίτητες λύσεις, ενώ για τις οικιστικές πυκνώσεις δεν υπάρχει καμία περίπτωση επαναφοράς τους.

Ας δούμε όμως αναλυτικά για τις δύο πρώτες κατηγορίες που αναφέρονται στον αγροτικό χώρο, τα προβλήματα που προέκυψαν και την πρόταση για την αντιμετώπισή τους, μετά  βέβαια, την επιστροφή των δασικών χαρτών στο στάδιο της ανάρτησης.

Δασωθέντες αγροί (ΑΔ)

Πρόκειται για εκτάσεις που το 1945 ήταν αγροί και σήμερα είναι δάση. Η έκτασή τους ανέρχεται στα 3.500.000 στρ., δηλαδή πάνω από το 5% της συνολικά αναρτημένης έκτασης. και προέκυψαν από την εγκατάλειψη και τη δάσωση αντίστοιχων αγρών.

Όπως γίνεται κατανοητό η αποδοχή αυτής της κατηγοριοποίησης στη κύρωση των δασικών χαρτών δημιουργεί πολλά προβλήματα, τόσο ισόρροπης εφαρμογής του δικαίου, όσο και ηθικής μορφής.

Το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο συντάσσονται οι συγκεκριμένοι χάρτες είναι σαφέστατο, τόσο από το Σύνταγμα, όσο και από τη νομολογία του ΣτΕ κι γι αυτό είναι   δίκαιο να ισχύσει ό,τι για τις αγροτικού χαρακτήρα εκτάσεις. Είναι δε και ηθικό το θέμα γιατί η δάσωση αυτών των αγρών προέκυψε το δεύτερο μισό του 20ου αιώνα από την  αναγκαστική εσωτερική και εξωτερική μετανάστευση των κατόχων τους, για λόγους επιβίωσης.

Και το ερώτημα που μπαίνει είναι ποια λύση μπορεί να δοθεί, ώστε και οι αγρότες να δικαιωθούν αλλά και το δασικό οικοσύστημα να μην επηρεαστεί αρνητικά; Η απάντηση είναι απλή: Τα γεωτεμάχια αγροτικής μορφής που δεν έφεραν δασική βλάστηση το 1945 και απέκτησαν την μορφή της δασικής έκτασης σήμερα, όπου και αν βρίσκονται, δεν διέπονται από τις διατάξεις της Δασικής Νομοθεσίας, εκτός των περιπτώσεων που βρίσκονται σε προστατευόμενες περιοχές ή οριοθετημένα δασικά οικοσυστήματα ή επιβάλλεται να κηρυχθούν αναδασωτέα, σύμφωνα με το νόμο.

Οφείλω όμως να τονίσω ότι για τους δασωμένους αγρούς που κρίνεται απαραίτητο να  διατηρήσουν τη σημερινή τους μορφή, πρέπει να επιδιωχθεί η ανταλλαγή τους με ανάλογες αγροτικές εκτάσεις ή να αποζημιωθούν ανάλογα και από τις εισφορές των ευεργετούμενων από τη σύνταξη των δασικών χαρτών. Μόνον τότε το περιβαλλοντικό ισοζύγιο θα βρει τη σωστή του εφαρμογή.

Εκτάσεις δασικές και χορτολιβαδικές που εκχερσώθηκαν για γεωργική καλλιέργεια (χαρακτηρισμός στο δασικό χάρτη ΔΑ)

Πρόκειται για εκτάσεις με γεωργική μορφή που ξεπερνούν τα 2.000.000 στρ., για τις οποίες καλούνται οι χρήστες τους να καταβάλλουν ένα τίμημα εξαγοράς, της κυριότητας οι προ του 1975 χρήστες και της χρήσης οι μετά το 1975.

Το πρόβλημα που υπάρχει με αυτές τις εκτάσεις είναι, όχι μόνο ότι η εξαγορά των προ του 1975 εκτάσεων ακυρώθηκε ήδη από το ΣτΕ , αλλά και η άρνηση των χρηστών  να κάνουν χρήση της συγκεκριμένης ρύθμισης, αφού μόνο για το 20% των εκτάσεων ενδιαφέρθηκαν. Είχα μάλιστα πει τότε, ότι για την επίλυση του προβλήματος τεκμηρίωσης της αλλαγής χρήσης των συγκεκριμένων εδαφών η Δήλωση ΟΣΔΕ μπορεί να αποτελέσει, όταν μάλιστα συνδεθεί και με τις προηγούμενες χρονιές, την καλύτερη αιτιολόγηση. Μια και η Ε.Επιτροπή για να εγκρίνει τις ενισχύσεις θεωρεί δεδομένη τη βιωσιμότητα της αγροτικής παραγωγικής δραστηριότητας που ασκείται στις δηλούμενες εκτάσεις.

Πως θα αντιμετωπιστούν οι αντιρρήσεις και οι ενστάσεις που έχουν υποβληθεί;

Η απάντηση είναι μία: δεν θα υπάρχουν με την επιστροφή στο στάδιο της ανάρτησης. Ας δούμε αναλυτικά πως περπάτησε η συγκεκριμένη διαδικασία.

Η ανάρτηση της πρώτης φάσης ανέδειξε πολλά προβλήματα γιατί επελέγη μια διαδικασία πρωτόγνωρη. Να υπάρξει μερική κύρωση δασικών χαρτών παράλληλα με την υποβολή αντιρρήσεων και ενστάσεων. Όμως ο έλεγχος των επιπτώσεων των κυρώσεων στις Δηλώσεις Ολοκληρωμένης Διαχείρισης των Ενισχύσεων (ΟΣΔΕ) που ακολούθησε, ανέδειξε περί τα 1.500.000 στρ. αγροτικών εκτάσεων να έχουν χαρακτηριστεί ως δασικά, από τα  οποία περίπου το 60% να έχουν κυρωθεί, ενώ για τα υπόλοιπα, δηλαδή το 40%, να έχουν υποβληθεί περί τις 240.000 αντιρρήσεις και αιτήσεις εξαγορών.

Βέβαια δεν χρειάζεται να σταθούμε περισσότερο στη συγκεκριμένη διαδικασία, αφού όχι μόνο την απαξίωσαν οι θιγόμενοι αγρότες με τη μη συμμετοχή τους, αλλά και το ΣτΕ την ακύρωσε με τη δεύτερη και τη τρίτη απόφασή του.

Τι θα γίνει με τις χορτολιβαδικές εκτάσεις των νησιώτικων και των παραθαλάσσιων περιοχών;

Πρόκειται για τις εκτάσεις που και η ερμηνευτική εγκύκλιος εφαρμογής του ν. 998/79 (του κατ' εξοχήν εκτελεστικού νόμου του Συντάγματος του 1975) αναφέρει ότι αποτελούνται από φρυγανώδη ξυλώδη είδη, όπως είναι το θυμάρι, η κουνούκλα και άλλα, αλλά και από διάφορα ποώδη φυτά, που ενδημούν κυρίως στα νησιά.

Ειδικά για τις εκτάσεις αυτές το άρθρο 74 του ν.998/79 προέβλεπε ότι εντός πενταετίας, δηλαδή μέχρι το 1984, έπρεπε να χαρτογραφηθούν και να παραδοθούν για διαχείριση και διάθεση αγροτική. Όμως με το άρθρο 53 του ν.4280/2014 όχι μόνο καταργήθηκε η συγκεκριμένη ρύθμιση, αλλά και τροποποιήθηκε το άρθρο 3 του ν.998/79 ορίζοντας ότι η διαχείριση των χορτολιβαδικών εκτάσεων ασκείται από την Δασική Υπηρεσία, πράγμα που ουσιαστικά σήμανε ότι εξακολουθούσε η Πολιτεία να τις θεωρεί ως δασικές, στερώντας από τον αγροτικό κόσμο τη δυνατότητα να τις αξιοποιεί για την κτηνοτροφία.

Το πρόβλημα έγινε πιο μεγάλο, με το Π.Δ. 32/2016 που χαρακτήριζε μια χορτολιβαδική έκταση σε πεδινή και μη πεδινή, ανάλογα με το υψόμετρο και τις κλίσεις των εδαφών. Τα κριτήρια αυτά μαζί με τη σύνθεση της βλάστησης άφησαν περιθώρια ερμηνείας τέτοια που να δημιουργούν προβλήματα, όπως αυτά που παρατηρήθηκαν με την ανάρτηση των δασικών χαρτών σε πολλά νησιά του Αιγαίου, αλλά και στις παραθαλάσσιες περιοχές της χώρας μας.

Είναι χαρακτηριστικό ότι με την απόφαση αυτή σε αρκετές περιοχές πάνω από το 50% των εκτάσεων τους έχουν χαρακτηριστεί ως δασικές, λόγω της φρυγανώδους βλάστησής τους, ενώ την ίδια στιγμή υπάρχουν αναρτημένοι χάρτες σε άλλες περιοχές με τις πρότερες προδιαγραφές και κριτήρια, δηλαδή δεν έχουν χαρακτηριστεί δασικές.

Η λύση των προβλημάτων είναι απλή:

α) Να αποσυρθεί ο χαρακτηρισμός αυτών των χορτολιβαδικών εκτάσεων ως δασικές, γιατί η σχετική εγκύκλιος δεν ανακλήθηκε ποτέ. Έγινε μια κίνηση με Υπουργική Απόφαση από το Υπουργείο Περιβάλλοντος το Μάϊο του 2019 για την απαλλαγή των χορτολιβαδικών εκτάσεων των νησιών που φέρουν φρυγανική βλάστηση, που φάνηκε ότι λύνει το πρόβλημα. Δυστυχώς έχει δυσκολίες στην εφαρμογή της, γιατί ενώ απαλλάσσει του δασικού χαρακτήρα τις φρυγανώδεις εκτάσεις, δεν προβλέπει την καταγραφή των φυτών που συνιστούν τη χορτολιβαδική έκταση, ούτε αναφέρεται στη χαμηλή ξυλώδη βλάστηση, με αποτέλεσμα να υπεισέρχεται ο υποκειμενικός παράγων στο χαρακτηρισμό τους και

β) να καταργηθεί η ρύθμιση του άρθρου 53 του ν 4280/2014 για τις χορτολιβαδικές εκτάσεις και με τη χαρτογραφήσή τους να παραδοθούν στη γεωργία για διαχείριση και διάθεση για γεωργική και κτηνοτροφική εκμετάλλευση, όπως το άρθρο 74 του ν 998/79 προβλέπει.

Αυτό όμως που είναι δύσκολο να προσεγγιστεί είναι ότι οι συγκεκριμένες εκτάσεις, κατά ένα μεγάλο μέρος είναι παραθαλάσσιες και νησιωτικές, που όχι μόνο δεν μπορούν να αξιοποιηθούν για αγροτική χρήση, αλλά και είναι συνδεδεμένες με μια νομιμοφανή έως αυθαίρετη δόμηση.

Σε μια επόμενη παρέμβαση θα αναφερθούμε για το πως αντιμετωπίστηκαν τα συγκεκριμένα ζητήματα σε επίπεδο Ε.Επιτροπής και θα αναζητήσουμε λύσεις και σε άλλα προβλήματα που θα υπάρξουν όταν οι κυρωμένοι δασικοί χάρτες φτάσουν στη πόρτα του Εθνικού κτηματολογίου.